Durante el siglo XX, alrededor de la mitad de los humedales del mundo se drenaron como forma de prevención de enfermedades y para conseguir nuevas tierras de cultivo. A pesar de que una parte importante de estos ecosistemas se han perdido ya definitivamente, el aumento de la conciencia ambiental ha hecho que se haya revitalizado su restauración a lo largo de los años. El éxito ha sido desigual, sobre todo cuando ello entra en conflicto abierto con el desarrollo social y económico de una determinada zona.
Así comienza el artículo de Martínez-Santos et al. (2008) “Wetland Restoration in the Mancha Occidental Aquifer, Spain: A Critical Perspective on Water, Agricultural, and Environmental Policies”. Restoration Ecology 16, 3, pp. 511–521 511. En esta entrada hacemos un resumen de las ideas que nos parecen más destacadas de este artículo y de otro posterior, en la línea que nos interesa: la relación del hecho con los factores socio-económicos. Los detalles del segundo artículo son los siguientes: Martínez-Santos et al. (2018) “Revisiting goundwater overdraft based on the experience of the Mancha Occidental Aquifer, Spain”, Hidrogeology Journal https://doi.org/10.1007/s10040-018-1735-0.
Nos parece un aspecto muy importante para abordarlo como entrada en este blog porque el problema del agua está ligado a uno de los conflictos actuales más importantes: la sostenibilidad del planeta frente a la extensión de la agroindustria.
El tema del artículo, continúan los autores, es particularmente clave en zonas áridas y semiáridas donde es difícil la coexistencia del bombeo continuado de aguas subterráneas con los ecosistemas de humedales. En estas regiones, en las últimas décadas se ha producido un intenso uso del agua subterránea para la agricultura de regadío, debido en gran parte a la creciente disponibilidad de técnicas de perforación y bombeo. El riego de aguas subterráneas ofrece varias ventajas importantes sobre las prácticas tradicionales de desviación de aguas superficiales, a pesar de ser un poco más caro el proceso: en primer lugar, los recursos acuíferos no son tan dependientes de las precipitaciones en épocas de sequía; ello reduce la incertidumbre de los agricultores en estos momentos; en segundo lugar, el acceso a las aguas subterráneas se suele hacer por medio de pozos, que puede ser obtenidas individualmente cuando sea necesario. Además, el agua de subsuelo es de mayor calidad que la superficial, por lo menos no está contaminada ambientalmente.
Un caso de este conflicto se puede observar en la cuenca del Alto Guadiana; es un ejemplo interesante que se origina por la interacción del desarrollo socioeconómico basado en el bombeo con el despertar de una nueva conciencia ambiental en la sociedad. En esta zona el riego con aguas subterráneas ha sido un catalizador de su bienestar en las últimas tres décadas, aunque también con un significativo coste medioambiental.
Las extracciones por bombeo del agua de su acuífero han producido la degradación de valiosos ecosistemas de humedales, incluyendo el Parque Nacional Las Tablas de Daimiel (en la Lista Ramsar). En esta zona se han aplicado diferentes políticas de restauración de sus humedales durante las últimas dos décadas con éxitos parciales, aunque los principales objetivos no se han cumplido. Hay dos razones de ello: en primer lugar, la recuperación del acuífero es en sí mismo un proceso a largo plazo que debe abordarse antes de que se produzca la recuperación de los humedales; en segundo lugar, las políticas de agua, agricultura y medio ambiente tradicionalmente han puesto el énfasis en la cantidad de agua, en lugar de en los aspectos ecológicos del problema.
El acuífero de la Mancha Occidental abarca un área de 5.500 km2 y es la principal unidad hidrológica del Alto Guadiana. La zona presenta un paisaje predominantemente llano, las condiciones climáticas son típicamente continentales y semiáridas, con un promedio de precipitaciones de 415 mm/año. A pesar de su variabilidad, la precipitación pluvial es la fuente de recarga de los acuíferos; y los humedales (o lagunas) constituían su principal.
El agua subterránea es el recurso más valioso de las poblaciones de la cuenca del Alto Guadiana. En el acuífero de Mancha Occidental, el riego por bombeo representa en la actualidad más del 90% de los casos del consumo total de agua. Los pozos de agua subterránea que regaban una superficie de 30.000 hectáreas en la década de 1960, han crecido a más de 190.000 ha. en 2016. En contraste, el terreno regado con aguas superficiales se ha mantenido estable en alrededor de 5.000-10.000 ha. El desarrollo intensivo de las aguas subterráneas comenzó principalmente por iniciativa de agricultores individuales, lo que produjo importantes cambios sociales y beneficios económicos. De una zona tradicionalmente deprimida se ha pasado a una población de 300.000 habitantes cuyo desarrollo ha venido propiciado por el desarrollo del regadío.
Aunque el uso de las aguas subterráneas se llevó a cabo de una manera no planificada e incontrolada, las autoridades del agua se centraron principalmente en la construcción y gestión de infraestructuras hídricas. Entre finales de los 70 y mediados de los 90, se observó 1 m/año de reducción de la capa freática, lo que condujo a una degradación de los humedales dependientes de las aguas subterráneas de los ecosistemas. A ello se sumaron otros factores como el uso de los agroquímicos en la agricultura, la contaminación del agua, vertidos incontrolados, etc.
Las políticas de restauración de humedales se aplicaron por primera vez entre mediados y finales de los 80, con el inicio del sentido generalizado de su insostenibilidad. Las autoridades nacionales empezaron a establecer prohibiciones y obligaciones legales sobre los usuarios del agua, mientras que las medidas cofinanciadas por la Unión Europea se centraron en la compensación con subvenciones para incentivar a los agricultores manchegos occidentales a reducir el uso del agua. Hubo otras medidas adicionales que hicieron hincapié en el medio ambiente con el fin de mantener la funcionalidad de los humedales. La primera prioridad de estos programas fue la recuperación de Las Tablas de Daimiel, el complejo de humedales más grande del área, por su función natural de descarga del acuífero.
Al mismo tiempo, las subvenciones agrícolas de la Unión Europea (la conocida como PAC) favorecieron en el periodo 1986-1992 el uso intensivo del agua para el riego de cultivos como maíz, remolacha azucarera y alfalfa, al mismo tiempo que descendía el cultivo tradicional de secano con viñedos y cereales.
Con el fin de mitigar los efectos del bombeo intensivo, la Autoridad del Agua del Guadiana aprobó dos «declaraciones de sobreexplotación» (una provisional en 1987 y una definitiva en 1994), en las que figuraba la obligación legal de constituir asociaciones de usuarios de aguas subterráneas (también denominadas comunidades de regantes) y las restricciones de bombeo y prohibición de perforar nuevos pozos. La primera de estas medidas se aplicó con cierto éxito, mientras que el resto resultó ineficaz por los cambios legales que se produjeron en 1985.
La Ley de Aguas de 1985 declaró las aguas subterráneas de utilidad pública, a diferencia de la Ley de Aguas de 1879 que las consideraba privadas; este cambio produjo importantes problemas administrativos. La Autoridad del Agua de Guadiana no tenía ni la experiencia ni los medios humanos o económicos para controlar a miles de agricultores individuales; además, las restricciones sobre bombeo eran probablemente demasiado estrictas viendo la rentabilidad del uso de estas aguas en la agricultura. El bombeo ilegal se generalizó tan pronto los agricultores se dieron cuenta de que la Autoridad del Agua carecía de los recursos necesarios para hacer cumplir sus propias normas. Además, entre 1991 y1995 se produjo una de las sequías más graves sufridas en décadas, lo que propició la perforación de nuevos pozos. En 2008 existían casi 40.000 pozos en el acuífero de la Mancha Occidental (entre 7 y 8 /km2), de los cuales sólo 17,000 estaban legalmente registrados. Un número potencialmente significativo de ellos se secaron, pero esta cifra proporciona una imagen clara del descontrol de la situación; a ello se sumó la fuerte oposición del lobby de los agricultores más influyentes.
Entre las medidas implementadas para resolver este problema hay que hablar del Plan agroambiental (AEP, por sus siglas en inglés), concebido durante la sequía de 1991-1995 como medida complementaria a la sobreexplotación, financiado en el 75% por la Unión Europea, el resto a medias por los gobiernos central y autonómico. El Gobierno de Mancha lo aprobó en 1992 (Reglamento CAP 2078/92), como forma de compensar a los agricultores que redujeran voluntariamente el uso del agua. El programa iba destinado, en primer lugar, a mitigar los efectos del cambio climático y las consecuencias de la sequía en el sector agrícola; y, en segundo lugar, a la recarga del acuífero y, por tanto, a la recuperación de Las Tablas del Parque Nacional de Daimiel. El plan se prorrogó en 1998 y 2003, con fecha de expiración en 2008. En 1997, se pudo calcular que entre 3000 y 8000 agricultores se acogieron a sus subvenciones; sin embargo, hay autores que consideran que no se notó su efecto realmente porque los años 1995-1997 fueron bastante lluviosos; además, afirman que la reducción en muchos de ellos no fue real por la falta de control institucional, con lo cual se pudieron aprovechar de las subvenciones sin provocar ninguna reducción en el acuífero.
La reforma de la AEP de 2003 limitó la adhesión al programa. Muchos agricultores (especialmente los grandes propietarios de tierras) dejaron la AEP. De las 85.000 hectáreas que participaban a mediados de los noventa, menos de 20.000 permanecieron en los años posteriores. Y, aunque los pagos superaron los 200 millones, se observó que los niveles de las aguas subterráneas volvieron a descender en aproximadamente 1 m/año. Las Tablas de Daimiel seguían perdiendo agua progresivamente y hacia mitad de los 80 se puede decir que ya no era una laguna rebosadero del acuífero, sino una laguna artificial, gracias al trasvase autorizado en 1986 desde el Tajo al Segura. Esto ocasionó cambios en sus procesos biológicos (especies nuevas, cambios en la salinidad, etc.). Algunos autores llegaron a considerar que esta zona había entrado en “coma ecológico” y en 2008 se propuso incluso la salida del Parque Natural de Daimiel de la Lista Ramsar.
Mirando el proceso en el conjunto del siglo XX, continúan los autores en el artículo de 2018, las primeras cuatro décadas fueron extremadamente secas para la zona. De los 50 a los 70, el ciclo cambió y se produjo una época de bastantes lluvias, justo cuando comenzó la época de la extracción de agua para la agricultura. Desde entonces ha habido tres periodos de intensa sequía: 1979-1986, 1989-1995 y 2006-2011, intercalados con periodos de lluvias entre 1996-97 y 2006-2011. En este último periodo, se produjo un hecho inesperado: las lluvias de 2010 consiguieron aumentar el nivel del agua enormemente, recuperándose la cantidad que se había perdido en los cinco años anteriores. De momento, el deterioro considerado irreversible unos años antes se había detenido.
Con todo, mirando el proceso de restauración en su conjunto, puede considerarse que las medidas adoptadas para la recuperación del acuífero no han logrado detener el bombeo constante de los agricultores de la zona, justo en un momento (el año 2018) en el que la amenaza del cambio climático se vislumbra de nuevo: elevadas temperaturas, disminución de las lluvias y fenómenos climatológicos extremos cada vez más frecuentes. De todo este proceso, varias lecciones se pueden extraer:
Primero, este caso de la Mancha Occidental muestra cómo la política agrícola representa un poderoso impulsor económico cuyos efectos sobre el uso del agua no pueden ser fácilmente compensados por las autoridades de la gestión del agua. Ofrece un ejemplo de cómo la política del agua puede volverse casi irrelevante cuando la política agrícola es más importante para sus usuarios. En segundo lugar, esta experiencia evidencia las consecuencias negativas del sesgo que generalmente existe en la gestión del agua; la mayoría de los gestores e impulsores de las decisiones sobre el agua en el mundo han sido tradicionalmente capacitados para construir infraestructuras hidráulicas. Esto ha provocado una menor atención por la regulación de las aguas subterráneas en muchas regiones áridas y semiáridas del mundo (ejemplos se pueden encontrar también en California, China, Australia e India; en este último país se habla de una “colosal anarquía”).
Situaciones como estas requieren políticas adecuadas en todos los ámbitos de la sociedad civil y de las instituciones. El control y la gestión de las aguas subterráneas han demostrado ser en gran medida ineficaces, aunque las asociaciones de usuarios del agua están cada vez más orientadas hacia la forma de evitar lo que Hardin denomina la «tragedia de los bienes comunes» (Hardin 1968). La participación activa de las partes interesadas y los marcos adecuados para el aprendizaje social también se perciben como elementos clave en el proceso de creación de alternativas para la gestión del agua, particularmente en entornos sociales de conflicto.
En este momento hay nuevos paradigmas de gestión del agua en Europa por la Directiva marco del agua (2000/60/CE, DMA más adelante), la Directiva sobre aguas subterráneas (2006/118/CE), y otros documentos de orientación cuya finalidad es lograr un adecuado manejo de los humedales (Comisión Europea 2003); todo este nuevo marco legal impone la obligación de recuperar el acuífero y sus ecosistemas para 2015 (como fecha límite, que puede extenderse por dos períodos de seis años). Dada la naturaleza compleja de este trabajo, los requisitos europeos han puesto su presión sobre la Autoridad del Agua de Guadiana, en Castilla-La Mancha, y sobre los usuarios del agua para idear alternativas eficientes de gestión del agua y de la agricultura. Esto se refleja en la Ley del Plan Nacional de Aguas de 2001, que obliga a la Autoridad del Agua del Guadiana a ofrecer un plan de recuperación del acuífero. Entre otras alternativas, los diferentes proyectos incluían propuestas en la reorganización de los derechos de las aguas subterráneas derechos (convirtiéndolos en permisos), la creación de un mercado del agua, o reorientar la agricultura de la zona a un modelo más sostenible. Todo ello supone plantearse el tema de los pozos ilegales, una medida muy impopular para los políticos locales.
Así pues, el caso de La Mancha ejemplifica bien cómo la protección de los humedales requiere un enfoque conjunto del agua, el medio ambiente y las políticas de uso del suelo, y cómo la legislación europea necesita mejorar para proporcionar dicha integración. La falta de una visión emprendedora en los agricultores (muchos de los cuales responden solamente a un sistema de producción subvencionado), junto con el sistema de producción ligado a climatología de la zona (que limita el número de alternativas de cultivo), crea una imagen sombría para la restauración de los humedales en un futuro próximo.
Finalmente, el caso de Las Tablas de Daimiel proporciona un ejemplo donde la plena responsabilidad y el análisis de costo-beneficio ha estado ausente. Aunque la DMA de la Unión Europea establece una guía clara para evitarlo, aún no se ha comprobado si sus disposiciones garantizarán una recuperación suficiente de los ecosistemas de la zona en los plazos establecidos de 2015 y 2027. De momento, las lluvias de 2010 le han dado un respiro al Parque de Daimiel, pero el futuro puede ser incierto.
La experiencia acumulada en estos años, junto con la importancia de la agricultura de regadío basada en aguas subterráneas, sugiere que el futuro de los humedales dependerá más de decisiones exógenas (en particular, la liberalización de los mercados internacionales de alimentos en el caso de los países en desarrollo) que de las medidas implementadas a escala de la cuenca hidrográfica. Una adecuada gestión de las aguas subterráneas parece exigir una integración de las políticas del agua y la agricultura, la participación activa de las partes interesadas, la transparencia en los datos sobre el agua, las alternativas económicas viables a las prácticas de riego actuales, y un esfuerzo significativo en la formación de los principales usuarios del agua y del público en general sobre la sostenibilidad de los recursos hídricos y la preservación de los ecosistemas.